反垄断法三大执法机构执法效率遭质疑

　　9月1日，《反垄断法》正式颁布实施整一个月。

　　这一个月里，随着国家工商总局、发改委、商务部的“三定”方案陆续出台，《反垄断法》三大执法机构——商务部的反垄断局、国家发改委的价格监督检查司和国家工商总局的反垄断与不正当竞争执法局随即成型。

　　国家部委反垄断机构设立后，反垄断工作实务立刻开始开展。北京中银律师事务所律师董正伟成为吃螃蟹的第一人。

　　董正伟在接受本报记者采访时表示，他向商务部、发改委、国家工商总局发出多份对微软开展反垄断调查并处罚的申请，在8月21日正式接到了商务部条法司的处理意见。但他对这份处理意见并不满意，并且已于24日再次向商务部条法司提出行政复议请求。

　　“不管怎样，针对微软的反垄断调查已经进入行政执法程序中。”董正伟对记者说。

　　不过，《反垄断法》立法专家小组成员之对外经济贸易大学的一位教授向本报记者指出：“从欧盟在微软反垄断案中的表现来看，反垄断是一项专业性要求很高的复杂活动，需要健全的规则，也需要足够的执行力度。”因此，相关配套细则的出台和如何协调三大机构的执法工作，仍是摆在有关部门面前最大的问题。

　　微软反垄断案

　　短期难出结果

　　随着《反垄断法》正式实施，微软被推到了风口浪尖。

　　7月31日，董正伟正式向相关部委发出多份《请求保护公民财产权益的建议申请书》，建议对微软开展反垄断调查，罚款10亿美元，并责令其公开程序源代码，并建立微软产品的价格听证制度。

　　8月21日，商务部条法司给出答复，称按照国务院“三定”方案授权，结合《反垄断法》执法分工，垄断协议、市场垄断、行政垄断等反垄断执法问题由发改委、工商总局负责。

　　显然，这样的答复并不能让董正伟感到满意。他告诉记者，他不满意的地方在于“商务部作为反垄断委员会的办公室设立机构，负有协调反垄断执法机构执法的责任，条法司称反垄断执法案件由国家发改委、国家工商总局负责是不全面的，应该明确表明其在调查中的协调职能”。

　　因此，8月24日，董正伟再次向商务部提出行政复议请求。他说，由于《反垄断法》没有明确具体的调查期限，但按照中国的行政复议法，一般行政机关的处理会在两个月内，最多再延长一个月便会给出结果。

　　但上述专家对记者表示，IT行业要认定一个企业垄断，除了经济分析、市场分析外，还涉及技术评估，整个过程需要配备大量的专业人员来参与执法工作。因此，国外一个反垄断的官司平均要打上7年。[page]

　　不过，董正伟对微软反垄断调查却信心十足，他对记者说：“有商务部、发改委、工商总局三部委的积极执法，相信反垄断执法会非常圆满。”

　　但目前来看，三部门尚没有联合行动的迹象。

　　反垄断“三驾马车”

　　8月23日，商务部“三定”方案出台，根据国务院批准的方案，商务部将设立反垄断局。

　　商务部新“三定”方案显示，新设的反垄断局将依法对经营者集中行为进行反垄断审查，指导我国企业在国外的反垄断应诉工作。

　　而根据此前公布的国家工商总局、国家发改委新“三定”方案，国家发改委价格监督检查司将负责价格检查，依法查处价格垄断行为;国家工商总局则设反垄断与不正当竞争执法局，负责除价格垄断行为以外的垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争的具体反垄断执法。

　　对于这个二元、多机构的执法机制，虽然很多人仍有非议，但记者采访到的多位专业人士表示，目前的这种执法格局已经是一种最佳模式。北京大学经济法研究所所长盛杰民教授认为，建立一个独立、权威的执法机构是最理想的状态，但在我国政府行政体制上还无法实现。现在三个部门共同执法，从行政执法体制来讲，是一种最佳的也是最可行的模式。

　　董正伟向记者表示，目前很多人还不清楚《反垄断法》究竟由谁来执行，因此他在申请对微软进行反垄断调查时，分别向三个部门递交了申请书。他更希望看到三大部门互相协调，共同执法。

　　部门间协调是关键

　　现在，三大机构的工作也相当繁重。

　　在《反垄断法》的第一个配套细则——《关于经营者集中申报标准的规定》出台后，其余的细则也在积极制定中。据本报记者了解，发改委已经完成《反价格垄断规定》的起草工作，而国家工商总局也着手论证、研究与《反垄断法》相关的配套规章。三大部门执法队伍的组建也在展开中。

　　国务院法制办官员表示，根据法律授权，国务院制定反垄断配套规则的事项只有两项，一是国务院设立反垄断委员会，并规定反垄断委员会的工作规则;二是制定经营者集中的申报标准。反垄断委员会已经成立，申报标准已经出台，而《国务院反垄断委员会工作规则(建议稿)》正在等待国务院批准。

　　不过，有参与《反垄断法》起草的专家认为，三大部门的协调作用仍是关键。比如，工商总局“负责垄断协议”的职能和发改委“负责价格垄断协议”的职能就不好区分。在这种情况下，究竟由哪个部门去执行，就需要多个部门做好协商。[page]

　　中国政法大学竞争法研究中心主任时建中指出，普通领域的反垄断执法分别由三部委承担，而管制性、垄断性行业的监管机构也有相当程度的执法权，如电监会、银监会、保监会、证监会等。执法过程中，各机构之间的一些摩擦，缺位、错位、越位等问题也随时可能出现，这就需要国务院反垄断委员会能很好地履行协调机制，也需要各部门之间的沟通与配合。